Anna Cruz
Pesquisadora associada do Núcleo de Pesquisa em Inteligência da Esint e membro da Rede de Pesquisa em Inteligência Estratégica
Christiano Ambros
Pesquisador associado do Núcleo de Pesquisa em Inteligência da Esint e membro da Rede de Pesquisa em Inteligência Estratégica
Benno Alves
Pesquisador associado do Núcleo de Pesquisa em Inteligência da Esint e membro da Rede de Pesquisa em Inteligência Estratégica
Almir Oliveira
Pesquisador do Ipea e membro da Rede de Pesquisa em Inteligência Estratégica
A PEC da Segurança Pública (Proposta de Emenda Constitucional 18/2025) constitui oportunidade ímpar para impulsionar a reforma e a institucionalização da atividade de inteligência em contexto democrático, com ganhos duradouros para a segurança pública. A constitucionalização é o reconhecimento da realidade contemporânea dessa função estatal: a Atividade de Inteligência como serviço público garantidor de direitos aos cidadãos, especialmente àqueles ligados à segurança. O respaldo constitucional facilita o estabelecimento de parâmetros legais de legitimidade e efetividade para o funcionamento do Sistema Brasileiro de Inteligência (Sisbin) e de seu órgão central, a Agência Brasileira de Inteligência (ABIN), o que é pressuposto para que o Sistema de Inteligência de Segurança Pública (Sisp), um dos subsistemas do Sisbin, possa de fato apoiar o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) no seu dever de garantir o direito à segurança da população brasileira.
Justiça: uma Atividade garantidora de direitos
Nas democracias modernas, o Estado deve ser um garantidor de direitos. Presentemente, a atualização desse dever inclui revisão de cultura judicial, envolvendo, por exemplo, efetiva prestação jurisdicional posterior ao momento da sentença, perspectivas mais inclusivas em julgamentos, multiplicação de bens tutelados pelo Direito e, com ela, ampliação do vocabulário jurígeno. Inclui também – e este é o ponto de interesse deste artigo – o reconhecimento da responsabilidade de outros atores, além dos que são diretamente parte do sistema de justiça, como garantes.
A Atividade de Inteligência, projeção que é do Estado, segue a missão estatal de garantir direitos. À primeira leitura, essa afirmação pode parecer estranha ante a memória, no Brasil, do que foi o Serviço Nacional de Informações (SNI), parte do aparato de repressão e perseguição política da ditadura militar; no entanto, a perspectiva muda quando compreendemos, já sob a ordem vigente, o aspecto imparcial, apartidário, estratégico e informacional da Atividade de Inteligência e a necessidade de, na era de narrativas, pós-verdade e fake news, prestarmos deferência a instâncias de produção de conhecimento objetivo, oportuno e relevante.
Em 1988, a Constituição, por motivos evidentes, não dedicou nenhuma menção explícita à Atividade de Inteligência – então vinculada ao SNI, criado em 1964 e que seria extinto somente em 1990. Agora, com uma Agência Central e um Sistema criados por lei em 1999, em um momento em tudo distinto, é tempo de incorporar plenamente a inteligência ao marco legal democrático, com sua inclusão expressa no texto constitucional.
Atividade de Inteligência é serviço de assessoramento para tomada de decisão livre e informada. A centralidade do usuário político é clara: ele é seu “alfa e ômega” (Matei e Bruneau, 2011), dando diretrizes para seu início, promovendo avaliação final para reorientação e decidindo sobre acionamento ou não de medidas ativas de contraposição a ameaças imanentes no campo da contrainteligência, por exemplo. O usuário principal da Inteligência, no Brasil, é o presidente da República.
E a Atividade também é, ao menos neste país, serviço público. Assim, seu beneficiário final é a sociedade; ela é verdadeiramente a bússola para seu princípio e seu fim e é por meio da produção de conhecimento sobre temas atinentes a formulação e implantação de políticas públicas que a Atividade se aproxima do cotidiano dos cidadãos – a segurança das pessoas e das instituições é a finalidade da Atividade de Inteligência.
Um dos novos desafios da Atividade de Inteligência, considerando seu mandato securitário, é a transição climática global, com seus efeitos desiguais, advindos de “derretimento de geleiras, acidificação dos oceanos, redução de biodiversidade e incidência de eventos climáticos extremos” (ABIN, 2024). Indivíduos e grupos socioeconomicamente vulneráveis costumam ser mais sujeitos aos efeitos dessas mudanças e, de modo similar, “países e populações são afetados desproporcionalmente em termos de vulnerabilidades e capacidades de prevenção, mitigação e adaptação” (ABIN, 2024).
Os impactos imediatos para os indivíduos abrangem danos patrimoniais e perdas humanas decorrentes de desastres, “falta de disponibilidade hídrica, variação na quantidade e no preço dos alimentos e variações nas dinâmicas de recursos naturais específicos” (Milanez e Fonseca, 2010). Para os países, adicionam-se a imposição de uma nova distribuição de recursos de poder no sistema internacional, a possibilidade de instrumentalização da agenda ambiental, o risco de ruptura institucional e o imperativo de planejar investimentos públicos de mitigação e adaptação aos eventos climáticos extremos domesticamente (ABIN, 2024). Por uns e por outros, pela integridade da sociedade e do Estado, a Atividade de Inteligência preocupa-se com essa transição global, sendo mais um agente garantidor de direitos.
Muitos aspectos de segurança ampliam as expressões de justiça nas quais a Atividade de Inteligência pode contribuir. Além de agressões criminosas, ataques externos e infiltrações territoriais contra os quais as forças armadas ou o aparato policial de um país teriam um papel (Afolabi, 2018; Basu, 2013).E além das ameaças “clássicas”, claro, é preciso incluir os novos temas, tais como segurança ambiental, alimentar, comunitária e formulação de políticas socialmente protetoras. Há, pois, atuação legítima, crescente e intimamente conectada com a garantia a direitos de cidadania.
Direito: uma Atividade que precisa ser garantida
Na Atividade de Inteligência, conceitos abstratos como “segurança”, “interesse nacional” e até “inteligência” são comuns. É na concretude dos ordenamentos jurídicos nacionais que eles ganharão contornos mais definidos, tanto por meio do estabelecimento de parâmetros claros de missão, alinhando as expectativas que o Estado e a Sociedade podem ter em relação à Atividade, como também pela definição de limites legais de atuação, com ênfase na importância de controle dessas atividades, de vasto debate público e, sobretudo, de adequada regulamentação.
O controle democrático e civil considera, entre diversas conformações apontadas por Matei (2014), supervisão não apenas formal pelas instâncias de Estado (no caso brasileiro, CCAI, TCU, por exemplo), como também da mídia independente, de organizações não-governamentais, think thanks etc. e uma cadeia de comando civil, que proporcione orientação. Mas de qual “gabarito” esses tais “controladores” dispõem? O que devem observar? Em qual rumo orientam?
No Brasil, segundo a lei 9.883/99, o interesse da Atividade está especialmente na “defesa externa, na segurança interna e nas relações exteriores”. O destaque “especialmente” não exclui outros interesses, mas também não permite interpretação libérrima, já que o propósito é a estabilidade destes dois entes intrinsecamente conectados, Estado e sociedade, naquilo em que a agência de um decisor político pode intervir.
As ameaças a esses entes não são taxativamente elencadas em lei porque são variáveis: no século XX a tecnologia que permite a difusão de deep fakes não seria concebida como um risco à sociedade e a mudança climática, embora conhecida, não era uma ameaça premente ao Estado. O inventário modernizado dessas ameaças e também das oportunidades de evitá-las e de promover a estabilidade e a prosperidade nacionais é feito em políticas de inteligência, estratégias, planos e requerimentos infralegais.
Neste sentido, Matei e Bruneau (2011) notam a importância da implantação de um quadro legal para que as agências de Inteligência existam em democracias, defendendo que a criação dessas agências deve ser acompanhada de um claro, formal e suficiente marco que defina missão, estruturas, processos e valores democráticos.
A lei 9.883/99 afirma tais valores ao dizer que o “Sistema Brasileiro de Inteligência tem como fundamentos a preservação da soberania nacional, a defesa do Estado Democrático de Direito e a dignidade da pessoa humana, devendo ainda cumprir e preservar os direitos e garantias individuais e demais dispositivos da Constituição Federal, os tratados, convenções, acordos e ajustes”. Isso é dizer ainda que todo o balizamento da Atividade de Inteligência brasileira é normativo e que embora ele e ela sejam pouco conhecidos e a inteligência, especificamente, ainda esteja sujeita a lembranças históricas opacas, seu fundamento não é obscuro; não é a clandestinidade.
A inteligência tem papel fundamental, por exemplo, na segurança pública. Diante da complexidade das dinâmicas da violência presentes no dia a dia dos brasileiros, o desenvolvimento de estratégias eficazes de prevenção e enfrentamento da criminalidade depende do entendimento do modus operandi dos grupos armados, o que exige a atuação integrada das atividades de inteligência no país, envolvendo organizações nos diferentes níveis da federação. Esse compartilhamento seguro de informações entre diferentes agências é crucial para a prevenção e antecipação de ações criminosas. Contudo, existem entreves significativos que, para serem superados, dependem da inclusão da atividade de inteligência no texto constitucional. Essa mudança vai estabelecer base sólida para o desenvolvimento de uma inteligência produzida e utilizada debaixo do controle das autoridades democráticas legitimamente estabelecidas para essa função.
Apesar de haver tal balizamento para Inteligência brasileira, falta sua menção na própria Constituição Federal. Curiosamente, deve cumprir os “demais dispositivos da Constituição Federal”, mas ela mesma não é citada em nenhum dispositivo da carta.
Bobbio diz que a democracia é um modelo superior porque busca eliminar o poder invisível, aquele que se exerce “nos gabinetes secretos, longe dos olhares indiscretos do público” (Bobbio, 2022, p. 29). O texto constitucional é o começo de toda transparência democrática, a peça que inaugura uma nova ordem jurídica e o iluminador de controles próprios da consolidação dessa mesma ordem.
Daí que é fundamental, por justiça e por direito, que a Atividade de Inteligência esteja prevista no texto constitucional e nele se veja por inteiro – ela, que já é uma agente da promoção e da preservação de direitos de cidadania, passará a ser assim por dever constitucional (Portella, Vilares e Serpa, 2025). Além de “coroar” o processo de reforma democrática da Inteligência, especialmente após os acontecimentos de 8 de janeiro de 2023, reconhecendo sua legitimidade, sua inscrição constitucional pode ainda fomentar o desenvolvimento das capacidades necessárias para que a Inteligência nacional cumpra sua missão garantista de forma mais eficaz nestes tempos turbulentos de transição e desconstituição de poderes em escala global.