Carteles como FTO: un riesgo aumentado para la seguridad en América Latina

Entre febrero de 2025 y junio de 2026 el gobierno estadounidense designó como organizaciones terroristas extranjeras a una docena de carteles y grupos criminales brasileños, colombianos, ecuatorianos, mexicanos, salvadoreños y venezolanos. La medida, inscrita en un contexto de cambio geopolítico más amplio, responde a una redefinición de los intereses de ese país en la región y como tal debe ser analizada técnica y políticamente. El cambio no es solo conceptual o estratégico, sino legal e institucional y sus implicaciones pueden llegar hasta el uso extraterritorial de la fuerza.

Autores como Thiago Rodrigues han analizado críticamente la conflación entre terrorismo y narcotráfico concluyendo que la suma de ambos miedos no busca describir la realidad criminal, sino activar el régimen de seguridad nacional que permite suspender el Estado democrático de derecho y justificar estados de excepción para perseguir delitos que no lo ameritan o ejercer presión sobre otros países. Comparto la premisa. Sin embargo, el objetivo de este texto analizar, desde los fundamentos legales, cómo la medida sirve para expandir la jurisdicción estadounidense de persecución penal e imponer sanciones que de otra manera no podrían ejecutarse.

Dada la complejidad del tema, este texto se dividirá en dos entregas. En la primera explicaré técnicamente qué es la designación de organización terrorista extranjera, quién la impone y qué efectos produce. En la segunda, intentaré explicar el carácter problemático de la medida y cómo se relaciona con otras acciones contempladas en la estrategia de seguridad nacional estadounidense, tomando como referencia la experiencia mexicana hasta el momento. La idea no será diagnosticar o prescribir lo que se debe o no hacer desde los gobiernos latinoamericanos, sino aportar al entendimiento del andamiaje que se construyó ya en Estados Unidos para conocer sus verdaderos alcances.

Primera parte: ¿Qué es la designación de FTO, quién la impone y qué efectos produce?

La figura de FTO no es nueva, existe en la ley estadounidense al menos desde 1996. Sin embargo, su utilización para designar a los carteles de la droga sí lo es, lo que marca un cambio de estrategia por parte del gobierno de los Estados Unidos y la construcción de un andamiaje distinto para librar esta nueva guerra en favor de su seguridad nacional. Volveremos a todo esto más adelante, pero por ahora simplemente retener que el mensaje que mandan es claro: en materia anti-narcóticos E.E.U.U. ya no se conforma con la cooperación operativa entre agencias de seguridad para lograr la captura de capos (kingpin strategy) sino que opta por el lanzamiento de una ofensiva maximalista que va por ellos y por sus redes de protección, recurriendo incluso a la acción militar unilateral. Ahora bien, dado que ésta última no puede ejercerse contra cualquier organización criminal, su calificación como terrorista es instrumental.

La designación de Foreign Terrorist Organization o FTO es una calificación que realiza el Departamento de Estado de los Estados Unidos, a través de su Secretario, en contra de: 1) organizaciones extranjeras 2) que participen o tengan la capacidad e intención de participar en una actividad terrorista o terrorismo -de acuerdo a lo definido por la Ley de Inmigración y Nacionalidad y la Ley de Autorización de Relaciones Exteriores- y 3) cuya actividad amenace la seguridad nacional de Estados Unidos -incluyendo defensa nacional, relaciones exteriores o intereses económicos- o de sus ciudadanos. El procedimiento es claro[1], aunque altamente discrecional y contempla procesos de revisión y revocación[2].

La designación como terroristas, en tanto amenazas a la seguridad nacional, habilita la participación de todas las agencias del Estado y no solo de aquellas con un mandato en materia de drogas, lo cual incluye a la CIA, al Departamento de Seguridad Interior y al Departamento de Guerra. También permite la expansión de la persecución penal y la jurisdicción estadounidense en la persecución de un catálogo más amplio de actos que se consideran apoyo material a dichas organizaciones. ¿Pero cómo sucede esto? Como se mencionó arriba, La Ley de Inmigración y Nacionalidad determina qué es una actividad terrorista y qué se considera participar en una actividad terrorista. Lo primero se refiere a una amplitud de actos cuya característica principal es que sean ilegales bajo las leyes del lugar donde se comete -incluyendo en Estados Unidos- y que incluya alguno de los supuestos detallados como el asesinato o la conspiración[3]. Por su parte, participar en una actividad terrorista implica que una persona, a título individual o como miembro de una organización, participe de ciertas actividades[4] o cometa un acto que sabe o razonablemente debería de saber, que proporciona apoyo material para la comisión o planeación de una actividad terrorista o para una organización terrorista.

Esa noción de apoyo material es clave, pues prohíbe penalmente a toda persona estadounidense o bajo la jurisdicción de Estados Unidos proporcionar dicho apoyo[5] so pena de cárcel y sentencias de hasta cadena perpetua. Pero también porque entraña dos cambios fundamentales: el primero es que permite perseguir penalmente más actos sobre supuestos más laxos -acusando que la persona sabía o razonablemente debía saber que el acto cometido ayudaría a una FTO- y aplicar dicha persecución a un círculo más amplio de individuos que sin necesariamente ser parte del cartel, le apoyan; el segundo es que permite la expansión de la jurisdicción estadounidense a otros territorios cuando la persona que lo proveyó es estadounidense o la víctima lo es.

Esto último es fundamental, pues en el nuevo marco conceptual y legal sobre drogas y fentanilo, por ejemplo, se define a las víctimas de sobredosis de opioides sintéticos como víctimas de las organizaciones que trafican estas sustancias, lo que a su vez permite la acusación formal de personas extranjeras por narcoterrorismo y presuntos actos de apoyo material a FTO. Hasta el momento decenas de casos fincados en cortes estadounidenses contra ciudadanos mexicanos presuntamente miembros del cartel de Sinaloa o coadyuvantes de otras organizaciones como el Cartel Jalisco Nueva Generación incluyen cargos de apoyo material a FTO. Otros casos de mayor perfil, como el de los 10 funcionarios y ex funcionarios del gobierno de Sinaloa, no fueron construidos bajo este supuesto. Ahí las acusaciones son directamente por conspiración para el tráfico de drogas y armas y lo que se señala es una colaboración activa entre los señalados y Los Chapitos para facilitar el tráfico de drogas a cambio de dinero y apoyo electoral.

La designación de los carteles como FTO también incluye sanciones de carácter migratorio o económico. Por ejemplo, se puede impedir el ingreso de personas extranjeras a territorio estadounidense por la sola pertenencia a la organización designada y expulsar a personas extranjeras de Estados Unidos por la misma razón. La designación también obliga a las instituciones financieras estadounidenses a congelar y reportar al Departamento del Tesoro los fondos en su poder sobre los cuales se sepa que las organizaciones designadas o sus representantes tienen un interés.

Si bien estas obligaciones no son extensibles a instituciones financieras no estadounidenses, la designación de FTO suele usarse de fundamento, al menos político, para motivar otras acciones. Así sucedió con el señalamiento de tres instituciones financieras mexicanas que fueron designadas como “preocupaciones primarias en materia de lavado de dinero” por el Departamento del Tesoro gracias a las nuevas atribuciones que le dio La Ley Patriota a la FinCEN (Red de Sanción de Crímenes Financieros del Departamento del Tesoro) para contribuir a la aplicación de la Ley de Sanciones al Fentanilo y la Ley para Repeler el Fentanilo. En ese caso, la designación tuvo como consecuencia la prohibición a los bancos de Estados Unidos de realizar cualquier transacción con las instituciones referidas, cerrando su acceso al sistema financiero dolarizado. Tras la designación, las autoridades mexicanas abrieron investigaciones, impusieron multas millonarias por fallas en la detección de operaciones ilícitas y revocaron la licencia de las instituciones, forzando a la liquidación de al menos dos de ellas. El nerviosismo sobre la ampliación de estas medidas a otras instituciones llevó al sistema bancario mexicano a aumentar sus actividades de due dilligence y prevención de lavado.

Como hemos visto hasta aquí la designación de un cartel como organización terrorista extranjera implica mucho más de lo que se percibe a simple vista. En una segunda entrega profundizaré sobre cómo esta medida interactúa con otras, también posibilitadas por la conflación entre terrorismo y narcotráfico o habilitadas directamente por la propia designación.

[1] El proceso inicia con un monitoreo que la Oficina Anti-terrorismo del Departamento de Estado realiza de las actividades de grupos terroristas activos y sobre el que identifica posibles objetivos a designar. Una vez identificado un grupo, se construye un expediente administrativo con información pública y de inteligencia en el que se establece si se cumplen los criterios estatutarios para la designación. Si el Secretario de Estado, en consulta con el Secretario del Tesoro y el Fiscal General, decide proceder, se notifica al Congreso que tiene 7 días para revisar la información y en su caso bloquear la designación. Pasado este tiempo la designación se publica en el Registro Federal y la figura entra en vigor. U.S. Department of State. “Foreign Terrorist Organizations.” Consultado el 9 de junio de 2026. https://www.state.gov/foreign-terrorist-organizations.

[2] Existen procedimientos para revocar y revisar periódicamente la designación de FTO. Una organización designada puede pedir la revocación en un periodo de 2 años luego de la fecha de su determinación, designación -o re-designación- como FTO. Si en los 5 años sucesivos a la designación no se realizaron revisiones o revocaciones, el Secretario de Estado debe activar una revisión por sí mismo para determinar si las circunstancias cambiaron y si es necesario mantener o revocar la designación. Una designación puede ser revocada unilateralmente por el Secretario de Estado o por un cambio legislativo emanado del Congreso; también puede ser anulada por orden judicial. U.S. Department of State, Foreign Terrorist Organizations.

[3] Por ejemplo, el secuestro o sabotaje de cualquier medio de transporte, la toma de rehenes con el fin de obligar a un tercero a realizar -o no- un acto para liberarlos, un ataque contra una persona internacionalmente protegida, un asesinato, el uso de agentes biológicos, químicos, armas nucleares, explosivos, armas de fuego con la intención de poner en peligro la seguridad de individuos o causar daños a la propiedad, una amenaza, tentativa o conspiración para cometer cualquiera de los actos anteriores. U.S. Department of State. “Immigration and Nationality Act Section 212.” Bureau of Counterterrorism, 2008. https://2001-2009.state.gov/s/ct/rls/fs/08/103399.htm.

[4] Como preparar o planificar una actividad terrorista, recopilar información sobre objetivos potenciales, solicitar fondos u objetos de valor para la actividad u organización terrorista y solicitar a otros individuos participar de actos u organizaciones terroristas. U.S. Department of State, “Immigration and Nationality Act Section 212.

[5] Sea material, financiero, en servicios -incluidos bancarios-, en armamento, en sustancias peligrosas o incluso en capacitación, asistencia técnica y asistencia científica, lo que vuelve muy amplia la definición y muy alto el riesgo para las personas. U.S. Department of State, “Immigration and Nationality Act Section 212.