Cartéis como Organizações Terroristas Estrangeiras: um risco ampliado para a segurança na América Latina

Entre fevereiro de 2025 e junho de 2026, o governo dos Estados Unidos designou como organizações terroristas estrangeiras uma dúzia de cartéis e grupos criminosos brasileiros, colombianos, equatorianos, mexicanos, salvadorenhos e venezuelanos. A medida está inserida em um contexto de mudança geopolítica mais ampla e corresponde a uma redefinição dos interesses estadunidenses na região; como tal, deve ser analisada técnica e politicamente. A mudança não é apenas conceitual ou estratégica, mas também legal e institucional, e suas implicações podem chegar até ao uso extraterritorial da força.

Autores como Thiago Rodrigues analisaram criticamente a fusão entre terrorismo e narcotráfico, concluindo que a soma desses dois medos não busca descrever a realidade criminal, mas ativar o regime de segurança nacional que permite suspender o Estado democrático de direito e justificar estados de exceção na intenção de perseguir delitos que não o justificam ou exercer pressão sobre outros países. Compartilho a mesma premissa. No entanto, o objetivo deste texto é analisar, a partir dos fundamentos legais, como a medida serve para expandir a jurisdição estadunidense de persecução penal e impor sanções que, de outra forma, não poderiam ser executadas.

Dada a complexidade do tema, este texto será dividido em duas partes. Na primeira, ora publicada, explicarei tecnicamente o que é a designação de organização terrorista estrangeira, quem a impõe e que efeitos produz. Na segunda, a ser veiculada no próximo dia 24, tentarei explicar o caráter problemático da medida e como ela se relaciona com outras ações contempladas na estratégia de segurança nacional estadunidense, tomando como referência a experiência mexicana até o momento. A ideia não será diagnosticar ou prescrever o que os governos latino-americanos devem ou não fazer, mas contribuir para o entendimento da engrenagem que já foi construída nos Estados Unidos para conhecer seus verdadeiros alcances.

Primeira parte: O que é a designação de FTO, quem a impõe e quais efeitos produz?

A figura de Foreign Terrorist Organization (FTO), isto é, Organização Terrorista Estrangeira, não é nova; está presente na lei estadunidense pelo menos desde 1996. No entanto, é novidade o seu emprego para designar os cartéis da droga, o que marca uma mudança de estratégia por parte do governo dos Estados Unidos e a construção de uma engrenagem distinta para travar esta nova guerra em favor de sua segurança nacional. Voltaremos a tudo isso mais adiante, mas por ora basta compreender que a mensagem enviada é clara: em matéria de antinarcóticos, os EUA já não se conformam com a cooperação operacional entre agências de segurança para alcançar a captura de chefes do crime (kingpin strategy), mas optam pelo lançamento de uma ofensiva maximalista que vai atrás deles e de suas redes de proteção, recorrendo inclusive à ação militar unilateral. Ora, dado que a ação militar unilateral não pode ser exercida contra qualquer organização criminosa, sua qualificação como terrorista é instrumental.

A designação de Foreign Terrorist Organization ou FTO é operada pelo Departamento de Estado dos Estados Unidos, por meio de seu Secretário, contra: 1) organizações estrangeiras; 2) que participem ou tenham a capacidade e a intenção de participar de uma atividade terrorista ou terrorismo – de acordo com o definido pela Lei de Imigração e Nacionalidade e pela Lei de Autorização de Relações Exteriores -; e 3) cuja atividade ameace a segurança nacional dos Estados Unidos – incluindo defesa nacional, relações exteriores ou interesses econômicos – ou a de seus cidadãos. O procedimento é claro[1], embora altamente discricionário, e contempla processos de revisão e revogação[2].

A designação como terroristas, enquanto ameaças à segurança nacional, habilita a participação de todas as agências do Estado e não apenas daquelas com mandato em matéria de drogas, o que inclui a CIA, o Departamento de Segurança Interna e o Departamento de Guerra. Também permite a expansão da persecução penal e da jurisdição estadunidense na persecução de uma gama mais ampla de atos considerados apoio material dessas organizações. Mas como isso ocorre? Como mencionado acima, a Lei de Imigração e Nacionalidade determina o que é uma atividade terrorista e o que se considera participar de uma atividade terrorista. A primeira refere-se a uma amplitude de atos cuja principal característica é serem ilegais segundo as leis do lugar onde são cometidos – incluindo nos EUA – e que incluam algum dos pressupostos detalhados, como o assassinato ou a conspiração[3]. Por sua vez, participar de uma atividade terrorista implica que uma pessoa, a título individual ou como membro de uma organização, participe de certas atividades[4] ou cometa um ato que sabe ou razoavelmente deveria saber que fornece apoio material para o cometimento ou o planejamento de uma atividade terrorista ou para uma organização terrorista.

Essa noção de apoio material é fundamental, pois proíbe penalmente toda pessoa estadunidense ou sob a jurisdição dos Estados Unidos de fornecer tal apoio[5], sob pena de prisão e sentenças de até prisão perpétua. Mas também porque acarreta duas mudanças fundamentais: a primeira é que permite perseguir penalmente mais atos sob pressupostos mais flexíveis – acusando que a pessoa sabia ou razoavelmente devia saber que o ato cometido ajudaria uma FTO – e aplicar essa persecução a um círculo mais amplo de indivíduos que, sem necessariamente fazer parte do cartel, o apoiam; a segunda é que permite a expansão da jurisdição estadunidense a outros territórios quando a pessoa que forneceu esse apoio é estadunidense ou a vítima o é.

Essa última informação é fundamental, pois no novo marco conceitual e legal sobre drogas e fentanil, por exemplo, definem-se as vítimas de overdose por opioides sintéticos como vítimas das organizações que traficam essas substâncias, o que, por sua vez, permite a acusação formal de pessoas estrangeiras por narcoterrorismo e supostos atos de apoio material a FTO. Até o momento, dezenas de casos instaurados em tribunais estadunidenses contra cidadãos mexicanos supostamente membros do cartel de Sinaloa ou coadjuvantes de outras organizações como o Cartel Jalisco Nueva Generación incluem acusações de apoio material a FTO. Outros casos de maior repercussão, como o dos dez funcionários e ex-funcionários do governo de Sinaloa, não foram construídos sob esse pressuposto. Aí, as acusações são diretamente por conspiração para o tráfico de drogas e armas, e o que se aponta é uma colaboração ativa entre os acusados e Los Chapitos para facilitar o tráfico de drogas em troca de dinheiro e apoio eleitoral.

A designação dos cartéis como FTO também inclui sanções de caráter migratório ou econômico. Por exemplo, pode-se impedir o ingresso de pessoas estrangeiras em território estadunidense pela simples pertença à organização designada e expulsar pessoas estrangeiras dos Estados Unidos pela mesma razão. A designação também obriga as instituições financeiras estadunidenses a congelar e reportar ao Departamento do Tesouro os fundos em seu poder sobre os quais se saiba que as organizações designadas ou seus representantes têm interesse.

Embora essas obrigações não sejam extensíveis a instituições financeiras não estadunidenses, a designação de FTO costuma ser usada como fundamento, ao menos político, para motivar outras ações. Foi o que ocorreu com o apontamento de três instituições financeiras mexicanas que foram designadas como “preocupações primárias em matéria de lavagem de dinheiro” pelo Departamento do Tesouro graças às novas atribuições que a Lei Patriota conferiu à FinCEN (Rede de Repressão a Crimes Financeiros do Departamento do Tesouro) para contribuir com a aplicação da Lei de Sanções ao Fentanil e da Lei para Rechaçar o Fentanil. Nesse caso, a designação teve como consequência a proibição aos bancos dos Estados Unidos de realizar qualquer transação com as instituições referidas, fechando seu acesso ao sistema financeiro dolarizado. Após a designação, as autoridades mexicanas abriram investigações, impuseram multas milionárias por falhas na detecção de operações ilícitas e revogaram a licença das instituições, forçando a liquidação de pelo menos duas delas. O temor quanto à ampliação dessas medidas a outras instituições levou o sistema bancário mexicano a aumentar suas atividades de due dilligence e prevenção à lavagem de dinheiro.

Como vimos até aqui, a designação de um cartel como organização terrorista estrangeira implica muito mais do que se percebe à primeira vista. Na segunda parte, detalharei como essa medida interage com outras, que também se tornaram possíveis devido à fusão entre terrorismo e narcotráfico ou habilitadas diretamente pela própria designação.

Referências

[1] O processo começa com um monitoramento que o Escritório de Contraterrorismo do Departamento de Estado realiza sobre as atividades de grupos terroristas ativos e a identificação de possíveis alvos para essa designação. Uma vez identificado um grupo, é elaborado um processo administrativo com informações públicas e de inteligência, no qual se estabelece se os critérios legais para a designação foram cumpridos. Se o Secretário de Estado, em consulta com o Secretário do Tesouro e o Procurador-Geral, decidir prosseguir, o Congresso é notificado e dispõe de 7 dias para revisar as informações e, se for o caso, bloquear a designação. Decorrido esse prazo, a designação é publicada no Registro Federal e entra em vigor. Departamento de Estado dos Estados Unidos. “Foreign Terrorist Organizations”. Consultado em 9 de junho de 2026. https://www.state.gov/foreign-terrorist-organizations.

[2] Existem procedimentos para revogar e revisar periodicamente a designação de FTO. Uma organização designada pode solicitar a revogação em um período de dois anos após a data de sua determinação, designação – ou redesignação – como FTO. Se, nos cinco anos subsequentes à designação, não forem realizadas revisões ou revogações, o Secretário de Estado deverá iniciar uma revisão por conta própria para determinar se as circunstâncias mudaram e se é necessário manter ou revogar a designação. Uma designação pode ser revogada unilateralmente pelo Secretário de Estado ou por uma alteração legislativa emitida pelo Congresso; também pode ser anulada por decisão judicial. Departamento de Estado dos Estados Unidos. Foreign Terrorist Organizations.

[3] Por exemplo, o sequestro ou a sabotagem de qualquer meio de transporte; a tomada de reféns com a finalidade de obrigar um terceiro a praticar – ou deixar de praticar – um ato para obter sua libertação; um ataque contra uma pessoa internacionalmente protegida; um assassinato; o uso de agentes biológicos, químicos, armas nucleares, explosivos ou armas de fogo com a intenção de colocar em perigo a segurança de indivíduos ou causar danos à propriedade; bem como uma ameaça, tentativa ou conspiração para cometer qualquer um dos atos anteriores. Departamento de Estado dos Estados Unidos. Immigration and Nationality Act Section 212. Bureau of Counterterrorism, 2008. https://2001-2009.state.gov/s/ct/rls/fs/08/103399.htm.

[4] Como preparar ou planejar uma atividade terrorista, coletar informações sobre alvos potenciais, solicitar fundos ou objetos de valor para a atividade ou organização terrorista e solicitar a outros indivíduos que participem de atos ou organizações terroristas. Departamento de Estado dos Estados Unidos. Immigration and Nationality Act Section 212.

[5] Seja de natureza material, financeira, na forma de serviços – incluindo serviços bancários -, de armamentos, de substâncias perigosas ou até mesmo de capacitação, assistência técnica e assistência científica, o que torna a definição muito ampla e o risco para as pessoas muito elevado. Departamento de Estado dos Estados Unidos. Immigration and Nationality Act Section 212.