AS GUARDAS MUNICIPAIS E O POLICIAMENTO ORIENTADO À SOLUÇÃO DE PROBLEMAS
A legitimação das ações de segurança pública aos municípios proporcionada pela recente decisão do STF permitirá a validação do papel do guarda municipal como idealizador e promotor da prevenção primária de uma comunidade
Francisco Xavier Medeiros de Castro
Mestre em Engenharia e Gestão do Conhecimento (UFSC). Mestre em Ciências Policiais da Segurança e da Ordem Pública (Sistema Militar - CAES/SP). Especialista em Gestão Estratégica em Segurança Pública (PMBA). Ex-Comandante Geral da Polícia Militar de Roraima
Respeitadas as atribuições de outros órgãos de segurança pública e vedada qualquer atribuição de polícia judiciária, o policiamento ostensivo comunitário das guardas municipais passou a ser considerado constitucional por decisão do STF. A tese de repercussão geral legitima a criação de leis pelos municípios para que guardas municipais atuem em ações de segurança urbana.
Pondo fim a um embate jurídico que se arrastava por décadas, a decisão reconhece a validade das ações de segurança pública desempenhadas pelas guardas municipais em situações não necessariamente circunscritas aos bens, serviços e patrimônios municipais. Por conta do alargamento dessa competência, a tese do STF condiciona a submissão das guardas municipais ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público.
Em verdade, a decisão ratifica os princípios de atuação e competências previstos na Lei nº 13.022/2014 (Estatuto Geral das Guardas Municipais) e disciplinados pelo Decreto nº 11. 841/2023, que regulamenta a competência para atuação das guardas municipais através do patrulhamento preventivo, em cooperação com os órgãos de segurança pública da União, dos Estados e do Distrito Federal
Contudo, de que forma as guardas municipais poderão implementar o “policiamento ostensivo comunitário” mencionado na decisão? A efetivação dessa atividade requer análise e planejamento cuidadosos pelos municípios para que essa competência constitucional não se confunda com as atribuições já desempenhadas por outras forças de segurança.
Mais do que se preocupar em não mimetizar as práticas de policiamento já existentes, as guardas municipais têm diante de si a oportunidade de explorar um campo de atuação até então pouco percorrido. Trata-se do “policiamento orientado à solução de problemas”, que pode ser tomado como uma estratégia indutora tanto para o policiamento ostensivo comunitário como para outras ações que deverão ser desencadeadas na seara da segurança pública municipal.
Conforme entendimento de Morais e Vieira (2015), o policiamento orientado à solução de problemas traz como contribuição a atuação sobre as causas dos problemas de segurança pública, ampliando seu olhar para além do crime e sobrepondo a desordem ou sensação de insegurança. Assim, propicia-se a elaboração de uma resposta que congregue todos aqueles que têm responsabilidade sobre cada causa específica.
É comum que a estratégia do policiamento orientado à solução de problemas seja confundida com o Policiamento Comunitário. Rolim (2006) enfatiza o policiamento orientado à solução de problemas como uma estratégia que deve ser diferenciado da doutrina de Polícia Comunitária:
A estratégia do policiamento orientado para a solução de problemas delineada por Herman Goldstein pode, a rigor, ser diferenciada do policiamento comunitário. Muitos autores observam que ela é uma visão específica sobre a prevenção do crime que, teoricamente, poderia conduzir o trabalho da polícia independentemente dos marcos que caracterizam o Policiamento Comunitário […]. As duas estratégias podem perfeitamente ser aplicadas como aspectos de um mesmo projeto de segurança capaz de redefinir por completo a atuação das polícias modernas. (ROLIM, 2006, p. 90).
Bayley e Skolnik (2017, p. 37) consideram que a polícia tem por obrigação desenvolver a capacidade prospectiva de soluções em longo prazo para problemas criminais contumazes, potencializando sua capacidade integrativa em busca de soluções que não se limitam ao escopo isolado de suas alternativas de policiamento, originando programas e estruturas que reúnam esforços cooperativos entre a polícia e organizações públicas e privadas, sem que isso implique uma mudança de postura por parte dos policiais.
Nas últimas décadas, portanto, o entendimento acerca das atividades preventivas tem ganhado novas formas de viabilização que não compreendem somente a atividade policial tradicionalmente reativa, exigindo soluções intersetoriais governamentais e não-governamentais:
[…] tem se consolidado uma nova concepção doutrinária de que “prevenção” na segurança pública se dá por meio de projetos que envolvem diversas agências públicas e que buscam atuar nos fatores de risco para a violência. Podem ser utilizadas técnicas orientadas para problemas de policiamento ostensivo (KOPITTKE, 2016, p. 76).
Em referência oferecida por Rolim (2006), a realização do Policiamento Orientado para a Solução do Problema depende do estabelecimento de um modelo conceitual identificado pela sigla L.A.R.A (Levantamento, Análise, Resposta e Avaliação). Tal metodologia implica a sistematização de cada uma dessas etapas conforme demonstrada pelo quadro 1.
Quadro 1 – Etapas do método L.A.R.A
| Etapas | Componentes das etapas |
| Levantamento | 1. Identificar os problemas recorrentes que preocupam as pessoas e a polícia;
2. Priorizar os problemas que serão enfrentados; 3. Estabelecer objetivos definidos; 4. Confirmar a existência e a dimensão dos problemas; 5. Selecionar um problema para exame; 6. Coletar e examinar dados a respeito. |
| Análise | 1. Identificar e compreender os eventos e condições que precedem e acompanham o problema;
2. Identificar as consequências do problema para a comunidade. 3. Identificar a frequência do problema e há quanto tempo ele vem ocorrendo. 4. Identificar as condições que permitiram a emergência do problema. 5. Definir o problema da forma mais precisa e específica possível. 6. Ser criativo e identificar os recursos disponíveis que possam auxiliar o desenvolvimento de uma compreensão mais aprofundada do problema. |
| Resposta | 1. Pesquisar o que já foi feito em outras comunidades que enfrentaram o mesmo problema e quais os resultados obtidos;
2. Permitir que todos possam dar sua opinião e produzir uma “tempestade de ideias” (brainstorm); 3. Elaborar um plano concreto, identificar as responsabilidades e estabelecer objetivos específicos; 4. Identificar os dados relevantes a serem coletados durante a implementação do plano para permitir uma avaliação posterior; 5. Sustentar as atividades planejadas. |
| Avaliação | 1. Determinar se o plano foi ou não implementado;
2. Identificar se os objetivos foram alcançados e coletar dados quantitativos e qualitativos; 3. Identificar qualquer nova estratégia que deva ser acrescentada ao plano original para aperfeiçoá-lo; 4. Conduzir a avaliação em processo para se assegurar de que a eficiência se manterá. |
Fonte: ROLIM (2005, p. 94)
Compreende-se que a implementação do policiamento orientado à solução de problemas pelas guardas municipais não representaria ameaça de usurpação à função de preservação da ordem pública praticada com exclusividade pelas polícias militares. Essa estratégia mostra-se viável a ser adotada pelos municípios como forma de sedimentar a doutrina de atuação das guardas municipais, diferenciando-as dos modelos de policiamento já existentes e, desta forma, consolidando seu espaço no campo preventivo.
Dessa feita, responde-se à pergunta formulada no início desse artigo (como as guardas municipais poderão implementar o policiamento ostensivo comunitário?) com a propositura de atribuições a serem desempenhadas com base no policiamento orientado à solução de problemas em suas etapas de levantamento, análise, resposta e avaliação:
- Estabelecimento de programas de prevenção primária consistente em visitas comunitárias em comunidades de difícil acesso e desprovidas de serviços públicos básicos;
- Estabelecimento de programas de prevenção primária para o público jovem em escolas e centros de atendimento social;
- Atuação integrada com todas as forças de segurança visando à produção de conhecimento para a mitigação de delitos no âmbito do município;
- Vínculo ativo com organizações governamentais e não governamentais para o compartilhamento de soluções para demandas com potencial risco de se transformarem em problemas de segurança pública;
- Participação efetiva na elaboração do plano de segurança pública municipal e demais diretrizes que possam compor a política pública de segurança municipal;
- Coordenação dos conselhos municipais de segurança, com vistas a coleta de informações e produção do conhecimento junto aos representantes da sociedade civil organizada relacionadas aos aspectos preventivos para a segurança da comunidade.
É certo que as sugestões para a atuação das guardas municipais baseadas na estratégia do policiamento orientado à solução de problemas não se limitam às apresentadas neste artigo, competindo aos gestores públicos dos municípios o empenho em garantir o papel precípuo de fomentadores da prevenção primária pelas guardas municipais perante os munícipes, sem que esta atribuição seja subestimada ou diminuída face às atribuições desempenhadas pelas outras forças de segurança pública.
A municipalização da segurança pública não pode ser pensada somente do ponto de vista da existência de uma guarda municipal ostensiva responsável pelo patrulhamento preventivo para resguardar os bens, serviços e patrimônios do município. A segurança pública municipal deverá ser constituída por estratégias fundamentais que reúnam instituições e atores para que, em caráter transversal e multidisciplinar, sejam os responsáveis pela definição e execução das políticas de segurança que privilegiem o município como o principal beneficiário.
A legitimação das ações de segurança pública aos municípios, proporcionada pela recente decisão do STF, permitirá a definição do espaço de atuação das guardas municipais, bem como a validação do papel do guarda municipal como idealizador e promotor da prevenção primária de uma comunidade.
Por conseguinte, as arenas de debate público devem enfatizar que as guardas municipais detêm um lugar de excelência na prevenção ao crime e na manutenção das posturas públicas no âmbito de seu locus de competência (município). Esse aspecto, que não se confunde com a preservação da ordem pública, deve continuar sendo mais estimulado pelo poder público municipal, por meio da viabilização de estratégias para as guardas municipais, tal como estratégia do policiamento orientado à solução de problemas.