Ser ou não ser polícia é uma questão? O dilema das Guardas Civis Municipais

A estrutura do campo da segurança pública teve como espaço de mediação de conflitos em março de 2025 o campo judiciário. Diversos municípios, por diferentes motivos, mudaram a nomenclatura das Guardas Municipais para Polícia Municipal. Apesar de São Paulo ter tido maior visibilidade, todavia, vários municípios já tentaram mudar o nome das agências de segurança local. Entretanto, no dia 24 de março o STF decidiu ser inconstitucional a mudança, pois, segundo a decisão do Ministro

Permitir que um município altere a nomenclatura de sua Guarda Municipal por meio de lei local representaria um precedente perigoso, pois equivaleria a autorizar Estados ou municípios a modificar livremente a denominação de outras instituições cuja nomenclatura é expressamente prevista na Constituição Federal. A terminologia empregada pela Constituição não é meramente simbólica ou acidental, mas traduz a estrutura organizacional e funcional das instituições públicas, assegurando coerência e estabilidade ao ordenamento jurídico em um Estado federal, no qual a autonomia dos entes subnacionais é limitada e não significa soberania[1] (RCL 77.357 SP, pgn 9)

 

Todavia, esse conflito não começou no campo jurídico e acredito que não termine nessa decisão. Para além, creio ser uma tendência que as Guardas Municipais tornem-se polícias locais de direito, sendo que em vários municípios já representam esse papel de fato. Todavia, fazem-no por mimetismo, similar às ações, às vestes, aos erros e aos acertos das Polícias Militares. Segundo o Fórum Brasileiro de Segurança Pública, são 1.467 corporações, com efetivo próximo de 100 mil agentes municipais, sendo algumas com mais de cem anos, como a Guarda Municipal de Recife, que é considerada a mais antiga do Brasil, fundada em 1893. Portanto, a mudança de nome é apenas um capítulo que envolve as Guardas Municipais no campo.

Mas há a tendência de atuação das guardas enquanto polícias de fato e de direito por diversos motivos. Inicialmente, porque a instituição policial (seja militar, civil, federal ou rodoviária federal) está em processo de especialização e de definição de competências. Nesse sentido, amplia-se o campo de conhecimento, constrói-se e se modulam capitais simbólicos, ampliando o capital político. As instituições se reestruturam e reestruturam o campo social; principalmente intensificam-se os conflitos intrainstitucional (entre categorias profissionais) e extrainstitucional (entre as diversas instituições pelo monopólio dos capitais).

Entretanto, comparando a outros campos como os da Saúde e da Educação, há um longo e conflituoso caminho para a estruturação, sedimentação e definição de competências profissionais e institucionais. Há ainda a luta por monopólios de ostensividade, de investigação, de ritos processuais e de solução final do crime (ainda não há conflito pela resolução da criminalidade).

Nessa reestruturação, diferentes capitais próprios do campo são apropriados por diferentes campos e segmentos da sociedade por diferentes motivos, causando consequências imediatas, algumas consequências previsíveis em curto prazo e, acredito, outras consequências não tão previsíveis a médio e longo prazo.

Apenas para apresentar alguns exemplos dessa apropriação de capitais e, talvez por uma herança patrimonialista, cada poder constituído no Brasil “tem” uma polícia ou uma agência similar. Apesar de não integrarem o Sistema de Segurança Pública, as Polícias Legislativas, por exemplo, exercem atribuições que outrora eram de competências de outras instituições como “apurar infrações penais em detrimento de bens, serviços e interesses do Senado Federal ou praticados nas suas dependências; cumprir, em caráter privativo, as demais atividades de segurança de autoridades e de polícia legislativa; cumprir, em caráter privativo, os mandados de prisão, de busca e apreensão, as conduções coercitivas, a escolta de presos e de depoentes das comissões, quando estas diligências forem executadas nas dependências sob responsabilidade do Senado Federal; e executar outras atribuições típicas no contexto de ciclo completo de polícia”.

Com competências próprias de segurança institucional, no âmbito do Poder Judiciário, o Conselho Nacional de Justiça constituiu o Departamento Nacional de Polícia Judicial. Com atividades direcionadas para segurança institucional e atividades de inteligência, a nomenclatura POLICIAL e POLICIAMENTO figuram no rol de atividades (planejar, dirigir e coordenar ações de policiamento e segurança no âmbito do CNJ) como atributo e como detentor de parte de capitais para seus agentes.

De forma semelhante, essa “difusão” de Polícias e de Atividades de Policiamento contempla entes dos três poderes, no âmbito federal, estadual e, agora, municipal. Além da perspectiva patrimonialista que pode haver no âmbito municipal, a janela de oportunidade para a passagem das Guardas Municipais de segurança de bens e serviços públicos para ações de policiamento foi constituída pela centralização do controle da criminalidade pela intervenção policial direta contra a pessoa perpetradora da ação criminosa, sendo poucos casos que as ações consideram alternativas diferentes para o controle da criminalidade; pelo aumento da sensação de insegurança; pelas ações de agentes públicos locais e nacionais; e, principalmente, pela frágil estrutura que molda o que é e quem faz segurança pública no Brasil.

Todavia, esse processo de mudança das competências e da estrutura do sistema está sendo conduzido para que as Guardas Municipais exerçam atividades que são desenvolvidas pelas Polícias Militares. A similaridade das Guardas com as Polícias Militares, em alguns casos, está desde a origem institucional com o Exército Brasileiro, como a Guarda Civil de São Paulo, criada em 1986, com armas emprestadas do Exército, que teve os dois primeiros comandantes coronéis da Reserva do Exército, e posteriormente coronéis da reserva da PM. Outra similaridade é o início pela disputa pela lavratura de Termo Circunstanciado de Ocorrência, rito administrativo de competência de autoridade policial. No entanto, em algumas unidades federativos, não pode ser lavrado por agente policial militar como, por exemplo, em Mato Grosso do Sul, Rio de Janeiro e Amazonas. Além do policiamento ostensivo urbano,  autorizado pelo STF, algumas Guardas recebem treinamentos especiais, como a Guarda Municipal de Vitória da Conquista que treinou agentes para atividades de Controle de Distúrbios Civis, atividade típica desenvolvida pelas Polícias Militares.

A professora Jacqueline Muniz destaca ainda que, da forma proposta, as Guardas Municipais enquanto polícias ostensivas uniformizadas, são seres ainda indefinidos e servem para ocupar a lacuna deixada pelo cobertor curto da presença policial, utilizando as mesmas lógicas de sucessivas operações ostentatórias. Entre outras preocupações da professora e pesquisadora acerca da terceirização do policiamento, há a reflexão sobre o mercado ilegal da segurança pública, da privatização do poder de polícia, entre outras questões, ao refletir sobre o contexto do debate a respeito do poder de polícia e a utilização das Guardas Municipais como força armada de Segurança Pública no Rio de Janeiro.

Todavia, da mesma forma que a constituição de agentes de perícia em Polícia Científica enquanto agentes de segurança pública e autônoma contribui para a estruturação e a formação de um capital cultural próprio para o campo da segurança pública, a constituição das Guardas Municipais em agentes de segurança pública pode contribuir até mesmo para a definição das competências de outras instituições como, por exemplo, das Polícias Militares. Mesmo com efetivo abaixo do esperado, as Polícias Militares atuam em diversos segmentos e especialidades. Uma das possibilidades da atuação das Guardas Municipais seria de continuidade do trabalho policial militar, atuando após os ritos iniciais, principalmente por estar com um fator que era desejado que houvesse na atuação policial militar, de estar próximo à comunidade, por ser do próprio município. Assim, há também a possibilidade de envolvimento de outros profissionais não-policiais no atendimento, a partir do encaminhamento dos agentes policiais da comunidade, dos guardas civis. Dessa forma há a divisão social do trabalho a partir da criminalidade, objetivando o atendimento continuado e a diminuição dos índices de reincidência e de atendimento eficiente à vítima, reordenando a estrutura do campo social, produzindo capitais culturais próprios e protocolos institucionalizados no campo.

Para exemplificar, no Distrito Federal há integração e protocolos de atendimento a vítimas de violência doméstica, com atribuições de ações para a Polícia Militar, Polícia Civil, Ministério Público, Vara Especial Criminal e de Violência Doméstica, Secretaria de Estado da Mulher, Secretaria de Estado da Saúde, ONGs, entre outros. Há conhecimento específico acerca do tema, protocolos de atendimento de emergência e urgência e atendimento continuado após os ritos iniciais. A Polícia Militar atua ao atender emergencialmente a vítima por denúncia de terceiros ou solicitação da vítima e posteriormente realiza visitas para acompanhar o respeito às medidas protetivas e para fazer possíveis encaminhamentos. Esse segundo atendimento continuado poderia ser realizado por Guardas Municipais, desde que a instituição integrasse o sistema de segurança, monitorando vítima e agressores, por exemplo. E trabalhos semelhantes poderiam ser construídos para diversos atendimentos que poderiam ser realizados em rede, com diversos profissionais e instituições.

Portanto, Ser ou Não Ser Polícia? não é a questão, mas que papel as Guardas municipais desempenharão. Não se deve temer a nomenclatura, pois várias Guardas já atuam como forças policiais em diversos municípios. Uma simples busca em sítios de internet constata a atuação repressiva das corporações, ora em parceria com as polícias militares e civis, ora atuando isoladamente. Todavia, a questão é se atuarão como réplicas de polícias militares ou se comporão o Sistema de segurança Pública com papel próprio, com conhecimento específico, especializado e complementar aos diversos atores do sistema. E, sendo essa atuação necessária, quais instrumentos serão construídos para a integração ao sistema e a implementação nos demais municípios?

 

[1] Decisão do Ministro Flávio Dino enquanto Relator da Reclamação 77.357.