Inteligência Estratégica como Política Pública: propostas I

Nesta série, dividida em dois artigos, sintetizamos algumas propostas elaboradas em dezembro de 2022, voltadas para o fortalecimento da área de inteligência como uma política pública no âmbito federal, estadual e municipal. Vale um duplo esclarecimento contextual.

Primeiro, agradecemos aos debates mantidos ao longo do ano passado com pesquisadores e funcionários civis e militares de diversos órgãos federais e estaduais. Também fomos motivados pelos esforços de diagnóstico que o então Gabinete de Transição Governamental realizava para o presidente Lula. Somos gratos por todas as interlocuções mantidas, mas obviamente a responsabilidade pelas opiniões emitidas é exclusivamente nossa.

Tudo isso ocorreu antes dos ataques golpistas ao Congresso Nacional, ao Supremo Tribunal Federal e ao Palácio do Planalto no dia 8 de janeiro de 2023. Salvo melhor juízo, naqueles episódios criminosos não parece ter ocorrido “falha de inteligência”, pelo menos no sentido tático, uma vez que alertas antecipados em relação aos riscos de ocorrência de eventos violentos contras as instituições da República foram emitidas por parte dos órgãos de inteligência responsáveis. Nesta hipótese, as falhas foram de comando e de execução das medidas de segurança cabíveis, sobretudo do governo do Distrito Federal, conforme os inquéritos estão agora apurando. Ainda assim, as ameaças violentas ao Estado Democrático vêm se acumulando há anos. Para que tais ataques jamais se repitam, precisamos melhorar a capacidade de inteligência estratégica, bem como a institucionalização democrática e republicana do setor em todos os poderes e entes federados.

Feitos os esclarecimentos, passemos às diretrizes. A primeira recomendação é que a supervisão da Política Nacional e da Estratégia de Inteligência (PNI e ENINT) passe a ser feita de forma sistemática, com o estabelecimento de métricas e indicadores de desempenho, no âmbito da Câmara de Relações Exteriores de Defesa Nacional (CE-CREDEN) do Conselho de Governo. E que a Agência Brasileira de Inteligência (ABIN) passe a ser subordinada a um órgão civil na Presidência da República, como a Casa Civil.

A segunda recomendação é fixar como critério para um órgão federal participar do Sistema Brasileiro de Inteligência (SISBIN) a sua relevância direta para as políticas públicas de segurança institucional, segurança pública,  defesa nacional e política exterior. Em dezembro de 2022 havia  48 órgãos federais incluídos no SISBIN, um fator decisivo para a sua inoperância. Não há maneira de o Conselho (CONSISBIN) coordenar efetivamente os fluxos informacionais e os esforços comuns de órgãos com missões tão diversas. Há desincentivos para a cooperação interagências por causa dos riscos de vazamento de informações legalmente sigilosas. E há incentivos perversos para abuso do sigilo em detrimento da Lei de Acesso à Informação (LAI) e da Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD). A perda de foco e de eficiência do SISBIN prejudica a segurança do país. É preciso reduzir o número de agências. Inteligência é conhecimento, mas nem todo órgão que produz conhecimento relevante para políticas públicas precisa ou deve fazer parte do SISBIN. Órgãos de supervisão da PNI, tais como o Gabinete de Segurança Institucional (GSI) e a Casa Civil, bem como órgãos de controle externo, como a  Controladoria-Geral da União (CGU) e o Tribunal de Contas da União (TCU), por exemplo, não devem fazer parte do SISBIN, inclusive para preservar a isenção de suas funções.

A terceira recomendação que é seja encaminhado ao Congresso Nacional um Projeto de Lei  complementando o marco legal da inteligência estabelecido em 1999. Não deve ser uma Proposta de Emenda Constitucional. A constitucionalização da inteligência é desnecessária e pode fragilizar os títulos I e II da Constituição Federal de 1988. Mas é preciso reforçar legalmente a separação entre a investigação policial (parte do processo judicial) e a atividade de inteligência (assessoramento à decisão nas áreas de segurança e defesa). Ademais, é crucial regulamentar operações de inteligência executadas pela ABIN e pelos demais órgãos militares, policiais e financeiros. Também é necessário regulamentar o uso de identidade vinculada por agentes de inteligência nas operações de vigilância,  infiltração e entrada, visando a salvaguardar a vida dos mesmos e a integridade de missões legalmente autorizadas.

Hoje há vácuo legal e desconfiança pública sobre a atuação dos órgãos de inteligência, agravada por dúvidas a respeito de eventual contaminação ideológica extremista. Um marco legal aprimorado demandará procedimentos administrativos de autorização, execução e prestação de contas em operações que utilizem meios e técnicas sigilosos para a busca de dados negados. Tais medidas visam a reduzir riscos de abusos políticos e profissionais que decorreriam de ato administrativo sigiloso (operação de Inteligência) contra alvos ilegítimos e por motivos fúteis. A existência de mandato legal, justificativa fundada, procedimento administrativo e controle externo reduz o risco de crime de responsabilidade (art. 7o, IX, Lei do Impeachment), abuso de autoridade (art. 30, lei 13.869/2019), improbidade administrativa (art. 11, I, lei 8.429/1992) e violação do direito à informação (art. 32, II e V, lei 12.527/2011). Finalmente, deve-se garantir que propostas tais como as constantes nos Projetos de Lei 1.595/2019 e 2.310/2022 não sejam aprovadas pelo Congresso Nacional. Ambas constituem retrocessos significativos nos atuais marcos legais.

No próximo artigo serão apresentadas recomendações adicionais no sentido de fortalecer o perfil republicano e a efetividade das capacidades de inteligência no país.